[MODELO] Ação ordinária – Indenização por prejuízos na liquidação extrajudicial da empresa Garavelo & Cia. – Banco Central do Brasil e União Federal

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO – 5ª TURMA

APELAÇÃO CÍVEL Nº

APELANTE:

APELADO: BANCO CENTRAL DO BRASIL

UNIÃO FEDERAL

RELATOR: DES. FEDERAL RALDENIO COSTA

Egrégia Turma

Trata-se de ação ordinária, aXXXXXXXXXXXXada por em face da FAZENDA PÚBLICA DA UNIÃO FEDERAL e do BANCO CENTRAL DO BRASIL, objetivando ser indenizado pelos prejuízos que lhe teriam sido causados pela decretação da liquidação extrajudicial da empresa GARAVELO E CIA., sob seguintes fundamentos:

“1 – Em 11/09/1989, o Suplicante contratou com a GARAVELO E CIA por meio de admissão em grupo de consórcio, que tinha por objetivo a aquisição de um caminhão modelo L-709/37 no valor total de Cr$ 116.789,08 … acrescidos de taxa de administração e fundo de reserva.

1.2.1 – No dia 20 de julho de 1998, conforme ato do Exmo. Sr. Presidente do Banco Central do Brasil, baseando-se no art. 15, inciso I, alínea “a” e “b”, da Lei nº6.028/78, decretou a Liquidação Extrajudicial da GARAVELO & CIA, tendo como objetivo principal: a apuração das causas que levaram a sociedade a tal situação, bem como as responsabilidades dos seus ex-administradores.

1.2.2 – E, no dia 21 de julho de 1998, em matéria jornalística publicada no Jornal Folha de São Paulo, p. 2/8, o próprio Presidente do Banco Central do Brasil declarou que a GARAVELO & CIA padecia de problemas antigos, revelando que já era conhecedor das várias irregularidades que vinham ocorrendo naquela Administradora, sem, contudo, determinar ou tomar qualquer providência acautelatória que prevenisse a situação em que chegou, ou seja, redundando em danos e prejuízos irreversíveis e irrecuperáveis para a Suplicante.

1.2.3 – Com a liquidação extrajudicial, o Suplicante fica sujeito a habilitar seu crédito como se fosse credor quirografário.

1.2.8 – O crédito que possue ao Suplicante não pode ser confundido com os recursos, patrimônio e acervos da liquidação – GARAVELO & CIA – pois esta apenas administrava os recursos, que eram poupados mês-a-mês pelo Suplicante, com a finalidade de se adquirir o bem, objeto do contrato, por meio de auto-financiamento.

1.2.5 – No entanto, o próprio Banco Central do Brasil parece não reconhecer esta distinção, e arrebanha todos os recursos existentes no universo econômico-financeiro-administrativo da Liquidação (…)

…

1.2.7 – Note-se, por tudo, Excelência, que os recursos do Suplicante, existentes no Grupo administrado pela Liquidação, foram todos incorporados, indevidamente, aos acervos e patrimônios desta, à época da liquidação extrajudicial.

1.2.8 – Agora, não resta outro caminho para garantir a adequada e efetiva tutela dos direitos e créditos do Suplicante, senão através da presente ação.

…

2.5 – O Banco Central do Brasil, assim como o Ministério da Fazenda (quando era responsável pelo Sistema), possui o controle mensal de todas as operações financeiras com referência a todas as Empresas de Consórcios do país. Portanto, este Órgão tem em seu poder as informações robustas e contundentes para saber se determinada Administradora de Consórcios vai bem ou não, se está administrando bem os recursos dos Consorciados, ou não. (…)

2.6 – As Liquidações Extrajudiciais dos Consórcios são inadmissíveis, porque, como se sabe, as Empresas de Consórcio são apenas prestadoras de serviços, pagas para gerirem recursos de terceiros. Daí, não se pode decretar as malfadadas liquidações, pelo fato destas administrarem recursos de terceiros.

…

2.10 – O Banco Central, por ser um órgão governamental que oferece proteção aos cidadãos consorciados, deveria, na primeira reclamação recebida contra o Consórcio GARAVELO, promover uma fiscalização especial, para ser preventivo nas suas funções e decisões, dando a sociedade maior tranquilidade.

2.11 – A GARAVELO & CIA recebia uma remuneração equivalente a 10% (dez por cento), da receita do grupo. Com essa receita ela deveria pagar seus funcionários, suas instalações, seus impostos e etc. É importante registrar, também, que os recursos dos Grupos de Consórcio não se confundem com os da Administradora.

2.12 – Dessa forma, não é justo que os recursos do Grupo em que participa a Suplicante, com a liquidação extrajudicial sejam confundidos com os recursos da GARAVELO & CIA.”

Às fls. 36/39, a União apresenta sua contestação, argüindo sua ilegitimidade passiva, “porque os autores não deduziram em sua peça vestibular nenhuma pretensão em face da União Federal, mas apenas em relação à Autarquia-ré, que, como tal, possui personalidade jurídica própria e deve figurar sozinha no pólo passivo desta ação.”. No mérito, requer a improcedência do pedido, já que “a autora não tem qualquer amparo legal para postular o seu crédito em detrimento da massa liquidanda e do que dispõe a Lei 6.028/78”.

Às fls. 81/51, contestação do Banco Central, a argüir a impossibilidade jurídica do pedido, a carência da ação, por falta de interesse e sua ilegitimidade passiva. No mérito, sustenta inexistir, na hipótese, responsabilidade objetiva por parte do Banco Central, devendo o autor buscar a devolução das parcelas que pagou ao Grupo GARAVELO mediante habilitação de seus créditos.

A sentença de fls. 52/58 EXTINGUIU o processo, SEM julgamento de mérito, adotando os seguintes fundamentos:

“… inexiste pertinência subjetiva da ação relativamente à UNIÃO FEDERAL e BANCO CENTRAL DO BRASIL.

Quanto à UNIÃO FEDERAL, pois o simples fato de editar atos normativos não enseja o surgimento de relação jurídica obrigacional.

Quanto ao BANCO CENTRAL DO BRASIL, por seu turno, eis que não há responsabilidade objetiva por omissão do ente público (CF, art. 37, §6º).”

Irresignado, o autor interpôs recurso de apelação.

É o relatório.

Antes de mais nada, convém esclarecer que, ao contrário do afirmado pelo autor, as administradoras de consórcios estão, sim, sujeitos à liquidação extrajudicial, nada havendo de ilegítimo, portanto, na providência adotada pelo Banco Central. É ler:

PROCESSO CIVIL. LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL. ADMINISTRADORA DE CONSÓRCIOS.

As administradoras de consórcios estão sujeitas à liquidação extrajudicial nos termos da Lei nº 6.028, de 1978, mas as ações endereçadas contra elas podem iniciar ou prosseguir se visarem apenas à declaração do direito do autor; declarado o direito, a sentença valerá como título na liquidação extrajudicial, não podendo ser executada fora daí. Recurso especial não conhecido.

(STJ – 3ª Turma –RESP 98000/MG – DJ de 28/08/2000, p. 00050 – Relator Min. ARI PARGENDLER)

DIREITOS COMERCIAL E PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRADORA DE CONSORCIO. INSTITUIÇÃO FINANCEIRA. SUJEIÇÃO A LEI 6.028/78. LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL DECRETADA. SUSPENSÃO DE AÇÃO DE COBRANÇA. IMPOSSIBILIDADE. ART. 18, A, DA LEI 6.028/78. INTERPRETAÇÃO. ARTS. 17 DA LEI 8.595/65 E 1. DA LEI 7.892/86. PRECEDENTES. RECURSO DESACOLHIDO.

I – Tendo a administradora de consórcio por objetivo angariar dinheiro de terceiros para a aquisição de determinados bens, recebendo esses valores, mantendo-os em seu nome e podendo inclusive aplicá-los, caracteriza-se ela como instituição financeira, sujeitando-se, conseqüentemente, à liquidação extrajudicial nos termos da Lei 6.028/78.

II – A norma que determina a suspensão das ações contra a entidade que se encontra sob liquidação extrajudicial não deve ser interpretada na sua literalidade. Não se justifica, com efeito, suspender o processo de conhecimento, que já se encontra em estado adiantado de composição, para determinar que o suposto credor discuta seu direito em processo administrativo de habilitação junto ao liquidante, tendo em vista que não se está interferindo diretamente nos créditos da entidade sob liquidação.

(STJ – 8ª Turma –RESP 92805/MG – DJ de 25/05/1998, p. 00121 – Relator Min. SÁLVIO DE FIGUEIREDO TEIXEIRA)

A extinção do feito em relação à União Federal desde logo se impõe. De fato, “os autores não deduziram em sua peça vestibular nenhuma pretensão em face da União Federal, mas apenas em relação à Autarquia-ré, que, como tal, possui personalidade jurídica própria e deve figurar sozinha no pólo passivo desta ação” (fls. 36). Certo, além disso, que “o simples fato de editar atos normativos não enseja o surgimento de relação jurídica obrigacional” (fls. 53). Nesse sentido, confira-se:

ADMINISTRATIVO. INDENIZAÇÃO. GRUPO COROA-BRASTEL. RESPONSABILIDADE DO BACEN. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO FEDERAL. CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO DOS PREXXXXXXXXXXXXOS SOFRIDOS PELOS INVESTIDORES PREJUDICADOS.

Provada a omissão do BACEN de fiscalizar as atividades financeiras do grupo Coroa-Brastel – cuja liquidação extrajudicial foi decretada tardiamente – é responsavel pela indenização requerida pelos investidores prejudicados.

A União Federal não tem legitimidade para figurar no pólo passivo porque o BACEN, na qualidade de autarquia, responde por seus próprios atos perante terceiros.

Sentença reformada para condenar o BACEN a pagar o valor dos títulos referentes a investimentos efetuados na entidade liquidanda, deduzido, em liquidação, o valor que já tenha sido recebido extrajudicialmente, na esteira de precedentes desta Corte.

Sucumbência fixada na esteira do entendimento da turma. Exclusão, de oficio, da União Federal da lide.

Apelação parcialmente provida.

(TRF – 8ª Região – Decisão de 12-05-1998 – AC 96.808289-3/RS – Relator: XXXXXXXXXXXXA SILVIA GORAIEB)

No tocante à responsabilidade do Banco Central por negligência do seu dever de fiscalização, o tema é bastante controverso na jurisprudência, como dão conta as seguintes decisões:

ADMINISTRATIVO. BANCO CENTRAL DO BRASIL. RESPONSABILIDADE.

FISCALIZAÇÃO. FRAUDE. NEXO DE CAUSALIDADE. MERCADO DE RISCO.

1. A União Federal não é parte legítima para integrar o pólo passivo da relação processual nas ações propostas contra o Banco Central do Brasil objetivando ressarcimento de prejuízos por ele causado.

2. Ao Banco Central do Brasil apenas cabe a responsabilidade de fiscalizar a contabilidade e a escrita das empresas financeiras, no caso em exame, ao Coroa S/A – crédito, financiamento e investimento, cabendo a detectação das fraudes à autoridade policial.

3. Em nosso sistema jurídico, a teoria adotada, quanto ao nexo de causalidade, e a teoria do dano direto e imediato. Na espécie, o dano sofrido pelos autores foi, sem qualquer dúvida, ocasionado pela má administração dos administradores da Coroa S/A. Essa ruinosa e fraudulenta administração e a causa do dano e, por conseguinte, entre eles forma-se o nexo de causalidade.

8. O mercado de capitais é mercado de risco, em que o investidor aufere lucros ou, então, sofre prejuízos. E, não havendo a repartição dos lucros, não deve haver, também, a socialização dos prejuízos.

(TRF 8 – 5ª Turma – Decisão 10-10-1996 – AC 95.0861252-0/RS – Relatora XXXXXXXXXXXXA LUIZA DIAS CASSALES)

RESPONSABILIDADE CIVIL DO PODER PUBLICO. FALTA DO SERVIÇO. FISCALIZAÇÃO. BANCO CENTRAL DO BRASIL. COROA BRASTEL S/A. INVESTIDORES. LEI NUMERO 8.728/65. ART. SEGUNDO, INCISO II, III E ART. TERCEIRO, QUARTO. LEI NUMERO 8.595/68, ART. 19, VII.

1- A Lei número 8.728/65 e Lei 8.595/68 atribuem ao Banco Central do Brasil a competência fiscalizadora das instituições financeiras, ao fito de proteger os investidores contra as emissões ilegais e fraudulentas de títulos de valores mobiliários, e evitar modalidades de fraudes e manipulações destinadas a criar artificiais de demanda, oferta ou preços de título ou valores mobiliários no mercado. Para tanto, investe a lei o BACEN do exercício permanente de vigilância nos mercados financeiros e de capitais sobre empresas que, direta ou indiretamente, interfiram nesses mercados e em relação as modalidades ou processos operacionais de que se valham.

2- Descurando de sua obrigação de vigilância e faltando com o serviço de fiscalização, propositadamente, não protegeu os incautos investidores contra a atuação danosa do grupo Coroa Brastel, que passara a operar no mercado financeiro, fraudulentamente. Ao contrário, o BACEN deixou de fiscalizar o grupo em tela, por cerca de um ano, já tendo em mãos relatórios de seus agentes, que denunciavam as fraudes e irregularidades nas operações do grupo referido no mercado financeiro.

3- O agir culposo, negligente, e até doloso do BACEN concorreu, de modo efetivo, para os prejuízos dos investidores e, por essa razão, deve ressarcir os aplicadores dos prejuízos que sofreram.

8- O art. 18, da Lei 6.028/71, não se aplica ao caso, pois a ação não tem por endereço o acervo da entidade liquidanda, mas reparação de danos pelo BACEN, por responsabilidade civil do poder público. Não há, pois, falar-se em impossibilidade jurídica do pedido.

5- Os prejuízos sofridos pelos investidores e atual e consistem não só em não receberem os autores, a tempo e modo, as quantias investidas no grupo Coroa Brastel, mas também na retenção até agora de seus haveres, que lhes serão devolvidos, sem os rendimentos que obteriam, em outras aplicações. Ai o interesse de agir.

6 – Apelo improvido.

(TRF – 1ª Região – 8ª Turma – Decisão de 18-09-1991 – AC 90.118008-8/DF – DJ de 28-10-91 – Relator: XXXXXXXXXXXX NELSON GOMES DA SILVA)

De plano, consigno que a segunda dessas posições se me afigura a mais razoável, pelos motivo no próprio indigitados.

É certo, entretanto, que, ainda quando o magistrado a quo sustentasse aqui a inexistência de responsabilidade objetiva do BACEN, ou, mesmo se adotando a teoria subjetiva, entendesse insuficiente a prova da culpa que se imputa a ele, a hipótese seria de improcedência do pedido, nunca de extinção sem apreciação do mérito.

Do exposto, o parecer é no sentido do parcial provimento do apelo, restituindo-se os autos ao juízo de origem, para apreciação do mérito da causa.

Rio de Janeiro,

CIVIL. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. SISTEMA FINANCEIRO.

1. RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO POR DANOS LESIVOS A ESFERA JURIDICAMENTE PROTEGIDA DOS ADMINISTRADOS, EM DECORRENCIA DE "FALTA DE SERVIÇO" QUER POR OMISSÃO DOS DEVERES LEGAIS DE FISCALIZAÇÃO QUER POR ATOS POSITIVOS.

2. RELAÇÃO DE CAUSA E EFEITO ENTRE O DANO E O SERVIÇO PUBLICO.

3. A TEORIA DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO COM BASE NO MAU OU NA FALTA DE SERVIÇO É SUA CONTRIBUIÇÃO PARA A MORALIDADE ADMINISTRATIVA.

8. A OMISSÃO DO BANCO CENTRAL, NO SEU DEVER LEGAL DE FISCALIZAR AS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS, E DE PROTEGER OS INVESTIDORES DAS FRAUDES E MANIPULAÇÕES (LEIS NOS. 8595/68 E 8728/65), CRIOU CONDIÇÕES PARA QUE A COROA S/A OPERASSE NO MERCADO, ILEGAL E FRAUDULENTAMENTE, OCASIONANDO A LESÃO DOS APLICADORES QUE, CONFIADAMENTE, SUBSCREVERAM TITULOS DE SUA EMISSÃO.

5. PRETENDENDO EXCLUIR SUA RESPONSABILIDADE, O BANCO CENTRAL NÃO LOGROU CARACTERIZAR A CULPA DOS INVESTIDORES, POIS O RISCO NATURAL DE MERCADO NÃO ABRANGE O RISCO DECORRENTE DE SUAS FALHAS E OMISSÕES.

6. SE O BANCO CENTRAL EXPRESSAMENTE RECONHECE QUE NÃO TEM COMO AFERIR A PRATICA DE ATOS FRAUDULENTOS OU ILEGAIS DAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS, NÃO OBSTANTE O ARSENAL FISCALIZATORIO DE QUE DISPÕE, NÃO SE HA DE EXIGIR QUE SIMPLES PARTICULARES, CONFIANTES NO REGULAR FUNCIONAMENTO DO MERCADO, PROCEDAM A TAL INVESTIGAÇÃO, ATE PORQUE NÃO DISPÕEM DE MEIOS PARA TAL.

7. APELAÇÃO PROVIDA.

(TRF 2 – 1ª Turma – Decisão:21-09-1992 – AC 0218525-1 ANO:90 UF:RJ – Relator XXXXXXXXXXXX HENRY BARBOSA – Relator para o Acórdão: XXXXXXXXXXXXA TERESA LOBO)

ADMINISTRATIVO – RESPONSABILIDADE CIVIL DO BANCO CENTRAL – LIQUIDAÇÃO DO GRUPO COROA-BRASTEL.

I – A ATIVIDADE FISCALIZADORA DO BANCO CENTRAL DECORRE DA LEI N. 8.595/68, RECEBIDA PELA ATUAL CONSTITUIÇÃO NO STATUS DE LEI COMPLEMENTAR, UMA VEZ QUE O PODER LEGISLATIVO NÃO EDITOU A LEI DE QUE TRATA O ART. 192 DA MAGNA CARTA.

II – O BACEN E UMA LONGA MANUS DO ESTADO, INCUMBIDO DE CUIDAR DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL, EXPRIMINDO O SEU PODER ATRAVES DA FUNÇÃO DE POLICIA ADMINISTRATIVA FINANCEIRA, PORQUE DETEM A QUALIFICAÇÃO, POR LEI, DE EXECUTORA DAQUELAS NORMAS DE NATUREZA ADMINISTRATIVO-FINANCEIRA (CARLOS VITOR ALVES DELAMONICA, REVISTA DA FACULDADE DE DIREITO DE MONTES CLAROS, VOL. 15, 1997, P. 75).

III – AINDA QUE SE ADMITA QUE O BACEN FOI OMISSO NO AFFAIR COROA-BRASTEL, INFELIZMENTE A JURISPRUDENCIA NÃO TEM RECONHECIDO A RESPONSABILIDADE DA AUTARQUIA PERANTE OS INVESTIDORES, PELOS DANOS A ELES CAUSADOS (PRECEDENTES: EMBGAC N. 90.02.18525-1/RJ E AC N. 93.02.13079-7/RJ, DESTE TRIBUNAL, E RESP. N. 83.102/DF E ED NO RESP. N. 51.702/DF, STJ).

IV – ENQUANTO EM CURSO O PROCESSO DE FALENCIA DA COROA-BRASTEL, OU SEJA, ANTES DE APURADOS (E DEVIDAMENTE COMPROVADOS) OS CREDITOS, DEBITOS E RESULTADOS OBTIDOS PELOS INVESTIDORES, ESTES NÃO TEM INTERESSE PROCESSUAL PARA PROMOVER AÇÃO ORDINARIA DE INDENIZAÇÃO CONTRA O ENTE FISCALIZADOR DO SISTEMA, SOB A ALEGAÇÃO DE QUE HOUVE OMISSÃO DE FISCALIZAÇÃO DE SEUS FUNCIONARIOS.

V – EMBARGOS INFRINGENTES ACOLHIDOS PARA REFORMAR O ACORDÃO.

(TRF 2 – Pleno – Decisão 21-08-1997 – Emb. Infr. em AC 0225103-2 ANO:95 UF:RJ – Relator para o Acórdão: XXXXXXXXXXXX CARREIRA ALVIM)